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积极探索 努力实践 不断推进人大代表履职学习工作
2011-09-26 00:00  地区人大
积极探索 努力实践 不断推进人大代表履职学习工作
来源:转载 时间:2011-09-26

陈庆立

全国人大代表学习培训工作经历了探索、发展、创新到逐步成熟的过程。自2005年中共中央9号文件提出“建立代表系统学习培训制度”,全国人大常委会办公厅印发《关于全国人大代表履职学习工作的若干意见》以来,全国人大代表履职学习走上了制度化、规范化的道路,全国人大代表学习培训工作取得了飞速发展。全国人大常委会领导同志对代表学习培训工作给予了充分肯定,认为学习培训,提升了代表素质,提高了代表依法履职能力,加强了人大机关自身建设,对于在新的历史条件下坚持和完善人民代表大会制度具有深远的重要意义。

高举中国特色社会主义伟大旗帜,深入贯彻落实科学发展观,进一步推进人大代表学习培训工作,一是要深刻认识代表学习培训的重大意义,二是认真总结代表学习培训的特点和规律,逐步完善培训内容和方式,切实增强培训针对性、实效性,推动代表系统学习培训制度不断发展和完善。

一、 做好代表履职学习具有重要意义

学习培训是时代发展的必然要求。党的十六大提出要形成一个“人人学习、终身学习的学习型社会”。党的十六届四中全会提出要“重点抓好领导干部的理论和业务学习,带动全党的学习,努力建设学习型政党。”党的十七届四中全会进一步指出:建设马克思主义学习型政党是个重大而紧迫的战略任务。其实,早在改革开放之初,邓小平同志就强调:“实现四个现代化是一场深刻的伟大革命,全党同志一定要善于学习,善于重新学习。”在新的历史时期,江泽民同志指出,我们党要领导全国人民实现中华民族的伟大复兴,必须坚持学习;如果不能通过新的学习和实践,不断提高自己,就会落后于时代,就有失去执政资格、失去人民信任和拥护的危险。十六大以来,以胡锦涛为总书记的党中央十分重视学习,中央政治局已经组织70余次集体学习活动。全国人大常委会在每次会议结束后,都组织常委会组成人员集体学习,听取专题讲座。中央领导和全国人大常委会组成人员为代表们参加学习培训作出了表率。

学习培训是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求。代表是人民代表大会制度的基础,作为最高国家权力机关的组成人员,全国人大代表的素质状况、履职能力、法律意识的高低、作用发挥的大小,对能否把全国人大及其常委会建设成真正的国家权力机关、工作机关和代表机关有着直接的影响。因此,必须切实提高代表的素质和代表依法履职的能力。人的一生是个渐进成长的过程,代表的履职能力不会与生俱来,只有加强学习,不断总结,才能提高代表履职能力。这就需要有计划、有组织地进行系统学习培训。近年来,加强人大代表培训工作作为一项重要举措,已经提到了全国人大及其常委会工作的重要工作日程。吴邦国委员长对代表学习培训工作十分重视。他多次强调,搞好代表培训,是提高代表履职能力的有效途径,是加强人大自身建设的重要环节,必须认真抓好。李建国副委员长在代表培训班上指出:组织代表学习培训,建立和完善全国人大代表系统培训制度,是切实加强代表工作、充分发挥代表作用的一项基础性工作,对于在新的历史条件下,坚持和完善人民代表大会制度,坚持中国特色社会主义政治发展道路,具有深远的重要意义。

学习培训是人大代表履行职责的内在要求。依照宪法的规定,全国人大担负修改宪法、监督宪法的实施、制定和修改基本法律、对“一府两院”的工作进行监督、对关系国家全局的重大问题作出决定、选举决定中央国家机关的领导人等重要职权。全国人大行使职权的每一项工作,政治性、法律性、程序性、专业性都很强。这就要求全国人大代表必须具有很高的思想理论水平、政策水平、法律水平和广博的知识,必须具有宽广的视野和全局观念,必须具备参加决定国家事务的综合素质和能力。同时,代表的知识结构、实践活动存在较大差异。总体上讲,代表个人的履职能力与最高国家权力机关的工作要求相比,存在着一定差距。这就需要代表加强学习,拓宽思路,开阔视野,不断丰富和提高履行职责所必需的知识:既熟悉局部,又了解全局;既熟悉本行业,又了解其他行业;既熟悉民情、国情,又了解世情。

实践证明,代表通过学习培训增强了法律意识,提高了议政水平,在人民群众中起到了巨大的表率作用,产生了巨大的社会价值。

总之,代表培训是一项具有战略意义的重大举措,而决不是一时的权宜之计。我们既要把代表培训看作是提高代表素质的重要途径、提高代表履职能力的基础性工作,又要从坚持和完善人民代表大会制度、加强党的执政能力建设的战略高度来认识和把握。

二、全国人大代表学习培训制度在实践中不断完善

全国人大代表系统培训制度是根据全国人大代表履行职责的客观要求,结合代表选举、任期,以及兼职性等特点,经过多年经验积累,反复论证后形成的一项专门针对全国人大代表的学习培训制度。遵循这一制度组织代表进行学习培训,促进代表学习培训工作有序开展,同时根据实际情况调整代表学习培训内容,既立足全面,又突出重点。

代表学习培训主要由初任学习、履职学习、专题学习三部分组成。代表初任学习,集中安排在新一届全国人大代表当选后到全国人大一次会议召开前,主要由全国人大常委会办公厅提供学习光盘和学习资料,委托选举单位负责组织实施,时间安排一般为35天。代表履职学习安排在代表任期的第一年,由全国人大常委会办事机构组织基层全国人大代表、少数民族全国人大代表以及其他可以参加集中学习培训的代表,通过举办学习班的形式,集中学习培训,时间安排一般为5天。专题学习,是代表任期内学习培训的主要内容。在代表任期内,根据实际需要,确定专题学习的时间和内容,由全国人大常委会办事机构举办专题学习班,集中组织专题学习和实地考察,或者通过发送专题学习资料及授课光盘、网络专题讲座等方式组织学习。

全国人大代表学习培训制度具有培训内容全面、针对性强、形式多样的特点。一是初任学习和履职学习,基本涵盖了代表履职所必备的相关知识,保障代表在任期的第一年通过学习具备履职所需的基本知识。二是围绕党和国家的中心工作,结合全国人大立法、监督工作组织专题学习,发挥了代表学习培训活动对国家大局和人大工作全局的辅助和支持作用,同时结合代表专题调研、视察,提出议案和建议等方面的工作,针对不同专业背景和知识结构的代表,坚持缺什么,补什么的原则,分类学习,有力地提升了代表的综合素质。三是在每届代表任期的最后一年,全国人大常委会办公厅还组织代表进行履职经验交流,将代表专题学习研讨与代表履职交流相结合,将履职经验总结与工作经验总结相结合,将交流经验与人大机关建设、完善代表工作制度相结合,进一步完善了代表系统学习培训制度。

全国人大常委会高度重视全国人大代表学习培训工作。每年都把全国人大代表的学习培训列入全国人大常委会工作要点。常委会办公厅根据全国人大常委会工作要点、立法计划等工作部署,编制年度全国人大代表学习培训计划,确定代表学习培训的指导思想、目标任务、培训内容,并就培训师资、培训时间、培训地点等作出安排。

在实践中,在统筹安排代表学习培训的同时,注重紧密结合人大工作实际,结合代表履职的实际需要,突出培训重点。

2010年为例。2010年是十一届全国人大代表任期的第三个年度,学习培训的主要任务是专题学习。2010年确定的目标任务是“全面贯彻落实党的十七大和十七届三中、四中全会精神,深入学习实践科学发展观,紧紧围绕党和国家工作全局以及全国人大常委会重要工作部署,集中力量、精心部署。按照中央提出的建设马克思主义学习型政党的原则要求,在培训工作的科学化、规范化、制度化上下功夫,进一步提高培训工作的质量和水平,为坚持和完善我国的人民代表大会制度发挥应有的作用”。党的十七届五中全会后,全国人大常委会高度重视十七届五中全会精神的学习贯彻,吴邦国委员长、王兆国副委员长就学习贯彻中央全会精神发表重要讲话,李建国副委员长兼秘书长明确指示,要有计划地组织全国人大代表学习贯彻十七届五中全会精神,把思想统一到全会的精神上来。根据全国人大常委会的工作安排,在机关党组的领导下,培训中心集中力量,组织举办了3期“学习贯彻十七届五中全会精神”代表培训班,1000余名全国人大代表参加了学习。全国人大常委会副秘书长、机关党组书记王万宾同志作学习贯彻十七届五中全会精神的专题辅导报告,国家发改委、科技部、工业与信息化部的负责同志分别就“十一五”规划实施情况和“十二五”规划制定情况作专题报告。通过听取专题报告,代表们进一步了解了我国“十一五”取得的辉煌成就以及“十二五”规划描绘的宏伟蓝图,明确了全面建设小康社会关键时期实施“十二五”规划的重大意义,增强了推动科学发展的紧迫感、责任感和使命感,增强了实现“十二五”规划的决心和信心。参加学习的代表在分组讨论时发言热烈,一致认为,中央十七届五中全会后,立即大规模地组织全国人大代表学习全会精神,充分表明全国人大常委会对学习贯彻十七届五中全会精神的高度重视。通过听取专题报告,对于代表全面把握、深刻领会中央精神,坚持正确的政治方向,在思想上、政治上、行动上与党中央保持一致具有重要的作用。同时,更加全面、深刻地理解了中央“十二五”规划建议的指导思想、重大原则、目标任务、主题主线,为十一届全国人大四次会议审议好国家“十二五”规划纲要奠定了思想政治基础。2010年是中国特色社会主义法律体系形成之年,代表的专题培训还重点安排了关于中国特色社会主义法律体系的学习研讨,继续组织代表全面系统学习宪法,就科技进步法、水污染防治法和可再生能源法分别组织专题学习,并围绕相关内容组织研讨和专项考察。

2011年,代表学习培训仍然以专题学习为主。注重法律学习与相关工作的研讨紧密结合,进一步提高学习培训的质量和水平。围绕树立宪法意识,坚定走中国特色社会主义政治发展道路的信念,每期学习培训班都安排代表学习宪法、代表法,进一步增强代表的政治敏锐性和政治鉴别力,进一步明确代表的权利、义务和职责。同时围绕“十二五”时期经济社会发展和国计民生重大问题,安排现代农业与粮食安全、城乡统筹与协调发展、互联网产业的发展与管理、我国的司法制度及改革等专题的学习研讨。

三、认真总结经验,把代表履职学习推向新台阶

全国人大代表的学习培训不同于一般职业培训,有其独特之处。要在实践中针对这些特点,不断总结经验,运用多种培训方式,增强代表学习培训的实效性。

第一,坚持正确的政治方向,不断提高代表政治理论水平。

胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中指出,理论上的成熟是政治上坚定的基础,理论上的与时俱进是行动上锐意进取的前提,思想上的统一是全党步调一致的重要保证。鲜明的政治性是全国人大代表学习培训的根本特征,是由人民代表大会制度的性质所决定的。全国人大代表是国家最高权力机关的组成人员,是国家最高权力机关的行为主体。因此,在培训中尤其要强调坚持正确的政治方向。通过培训,要深刻认识和把握我国人民代表大会制度和西方议会制度的本质区别,坚定走中国特色社会主义政治道路的决心和信心;坚持中国共产党的领导地位和执政地位,坚持党对人民代表大会的领导;要通过培训,把代表的思想和行动统一到党中央的精神上来。

作为国家最高权力机关的组成人员,仅仅了解和掌握上述知识是远远不够的,还必须了解和掌握中国特色社会主义基本理论、人民代表大会制度基本理论、中国特色社会主义法律体系基本理论等。对为什么必须坚持党对人民代表大会的领导,为什么要坚持和完善人民代表大会制度等重大问题,必须站在党和国家的高度予以理解和把握。

第二,坚持基础性和专业性相结合,全面提升代表综合素质

人大代表每五年就要进行换届选举。在换届选举后总有相当比例的代表是初次当选。对初次当选的全国人大代表,就必须从代表履职的ABC开始进行学习培训。这些培训任务主要放在初任培训和履职培训阶段。由于培训的时间短、内容多,因此必须突出重点,紧紧围绕代表履职所必需的最基本的知识来安排培训内容,为代表履职提供最直接、最有效的帮助。要通过学习,了解和掌握全国人大及其常委会的组成和职权、行使职权的基本原则和议事的基本程序等知识。了解政府工作报告的形成过程和基本内容,学习如何审议好政府工作报告和全国人大常委会工作报告,提出改进工作的意见和建议。要通过学习,了解和掌握人大代表的权利和义务,明确代表履职的方式方法,如代表怎样提出议案和建议、批评和意见等。要通过学习,把握我国司法体制(包括公、检、法、司)的基本构成,了解法院上下级之间的监督体制、检察院上下级之间的领导体制,弄清审判机关、检察机关、公安机关相互之间的关系,理解独立行使审判权、检察权的意义等等。

在专题学习阶段,侧重学习深度,使代表既要掌握我国现阶段的基本情况、存在的主要问题,又要明确国家已经采取和将要采取的政策措施。如,2010年的专题学习中,围绕党和国家中心工作、全国人大常委会的立法监督工作,请国务院有关部委领导就科技进步法、水污染防治法、可再生能源法实施的状况、相关工作开展的情况向全国人大代表作专题报告。实践表明,听取有关部委负责同志的专题报告,不仅使代表更深入领会中央的精神,从政治上把握全局,对相关工作有比较全面深入的了解,对存在的问题有比较客观的认识,同时对于代表探讨深层次问题,提出相关的议案和建议具有很强的指导和帮助作用。

第三,坚持听取报告与实地考察相结合,丰富代表履职内涵

《关于全国人大代表学习培训工作的若干意见》明确指出:“代表参加学习培训,为代表的依法履职活动”。这是由全国人大代表的职业特征决定的。主要体现在两个方面:1.代表听取政府部门专题报告的过程,也是对政府相关部门工作的监督过程。通过组织代表与主讲人交流互动,使代表对国家相关政策有更加全面深刻的了解,同时使国家有关部门及时了解代表关注和反馈的问题,对有关部门制定政策和开展工作具有很强的指导和参考作用。如,2010年水利部负责人作《我国水资源合理利用与有效保护》专题报告,这既是代表学习、了解我国水资源基本情况的过程,也是对水利部门工作的一种监督。2.在听取相关专题报告后,培训部门组织代表对相关的实际问题进行专项考察,进一步了解相关工作实际情况,有助于代表提出有针对性的意见和建议。比如,在2010年的专题学习中,为了帮助代表进一步理解专题报告的内容,对相关工作情况有更加直观的认识,每期培训班都组织代表进行实地考察。围绕自主创新专题,组织代表考察了深圳市高新技术产业园区及中兴通讯股份有限公司、研祥智能科技公司、大族激光公司等国内外知名企业。围绕水污染防治专题,组织代表对昆明市的水污染防治工作,尤其是滇池的水污染治理工作进行了实地考察,这让代表既看到了治理的成效,又了解了当前防治的复杂性和存在的主要问题。代表通过学习考察,结合实际情况,提出了符合实际、可操作性强的议案或建议,从而使得代表专题学习研讨与考察取得实质性的效果。

需要指出的是,为了取得最大的学习成效,在确定培训地点时,尽力将培训内容与当地经济社会发展状况紧密结合。如,云南昆明在水污染防治方面取得了宝贵经验,2010年第二期、第四期、第五期全国人大代表专题学习班就安排在昆明,除国家环保部负责人作《落实科学发展,让江河湖泊休养生息》专题报告、水利部负责人作《我国水资源合理利用与有效保护》专题报告外,还听取了昆明市环保局关于昆明市水污染防治情况的报告,并组织代表对昆明市的水污染防治和湿地治理等工作进行考察。同样,2011年的培训计划也体现了这一特点。如四川成都市是城乡统筹试点城市,城乡统筹发展较快,拟将关于城乡统筹的专题学习安排在成都;黑龙江现代农业发展处于全国前列,拟将关于现代农业的专题学习安排在黑龙江等。

四、积极探索创新,推动代表系统履职学习制度不断丰富与完善

全国人大代表的系统学习培训制度,按照中央9号文件精神和《关于全国人大代表学习培训工作的若干意见》建立起来并健康、顺利地运转,取得了显著成效。但同时也应该看到,作为一项开创性工作,代表学习培训工作开展时间还相对较短,学习培训的体制机制有待进一步改革创新,方式方法有待进一步丰富完善,相关教学理论研究工作也还不够深入,学习培训工作还有很大的提升空间。因此,从发展的角度,开展好今后的全国人大代表学习培训工作,还需要深入贯彻落实科学发展观,解放思想,精心谋划,进一步抓好以下几个方面的工作:

第一,加强对人大代表学习培训工作的理论研究。关于人大代表学习培训的定位、性质、特征、主体、对象、程序,学习培训与代表履职的辩证关系,代表学习培训与一般职业培训的联系与区别,代表学习培训体系建设等问题,需要进行深入的理论研究,用正确的理论来指导实际工作。当前,要着重对以下几个紧迫问题进行研究:1.加强对学习培训对象的分析研究,以进一步提高培训的针对性;2.加强对培训方式方法的研究,以进一步提高培训的有效性;3.加强对培训内容和考察项目评价体系的研究,以提高培训的实用性。

第二,编制一套代表学习培训教材。代表学习培训不同于一般的职业培训,特别是代表专题学习培训,要求紧密结合当前党和国家工作大局选题。因此这部分培训内容时效性强,变动性大,不宜编写教材,应当根据现实需要确定培训内容。但代表培训内容有相当部分是相对固定的,比如,人大代表履职必备的政治知识、经济知识、法律知识、国家概况、行使代表职责程序方面的知识等,这些培训内容应当编制成教材。既便于代表学习,也可作为“工作手册”供代表在履职过程中参考。

另外,代表参加学习培训期间,一般会组织分组讨论和大会交流发言,有的代表学习后还会有很多感悟和学习体会,这些都可以收集整理,编辑成代表履职经验丛书予以正式出版,让代表的履职经验传承下来,使新任代表学有榜样,行有示范,让代表影响代表,让代表现身说“法”。

第三,建立一支高素质的教师队伍。对紧密结合党和国家工作大局的培训内容,应建立兼职的教师人才队伍。对相对固定的培训内容,应确定相对固定的教师,甚至配备专职教师。积极鼓励教师提高授课水平,并开展高水平的理论研究。

第四,逐步实现培训常态化。所谓培训常态化,就是代表参加学习培训时间、地点、内容,经科学分析后,相对固定,并使之逐步制度化。做到培训常态化最突出的好处是:一方面,有利于代表提前安排好其本职工作,集中精力学习,另一方面也有利于承办机构和授课老师做好充分准备,从而获得最好的培训效果。

第五,进一步使学习培训、考察与提意见建议相结合。目前的学习培训,比较注重授课内容,每次都有高水平的领导和专家授课,并安排课堂互动和参观考察。需要进一步提高和加强的是,1.事先征求代表对学习培训的意见和建议,在综合多方面意见建议的基础上,制订更科学更合理的学习培训计划,使代表在学习培训前有充分准备;在学习过程中能结合实际工作谈认识体会。2.在学习考察结束后,应及时收集、整理、归纳代表的意见建议,并妥善分类处理。3.使课堂学习与履职紧密结合,提高履职的实效性。

第六,进一步完善培训方式,丰富教学内容。目前,代表集中授课培训相对成熟,已有一套与之相应的工作程序和服务队伍,但与培训代表的实际需求还存在一定距离,还需要进一步完善培训形式,丰富教学内容,应逐步形成集中培训和自主学习相结合、基础培训和专题培训相结合、理论学习与具体实践相结合、现场授课与远程培训相结合的综合培训模式。

第七,加强代表学习培训的宣传报道。一是邀请人民日报、中国人大杂志等相关报刊进行深度专题报道。如关于水污染防治的专题学习,可以就代表学习情况、考察情况、现存的问题、代表对水污染防治的意见建议等进行专题报道。二是充分利用中国人大网等网络媒体,通过文字、图片、视频进行跟踪报道。三是重视组织参加培训学习的代表所在地媒体对培训学习活动进行相应报道,特别是关于通过培训,履职水平获得提高的先进事例、先进经验的报道。

全国人大代表学习培训工作是切实加强代表工作、充分发挥代表作用的基础性工作。我们应当深入学习和领会中国特色社会主义政治发展道路的基本内涵,将科学发展观贯彻落实到人大代表培训工作中,把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来,引导代表依法、有序参与国家政治生活,切实提高人大代表履职能力,为进一步坚持好、完善好人民代表大会制度奠定坚实的政治基础和可靠的组织保证。(作者为全国人大培训中心副主任)

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